国家林业局关于深化三北防护林体系建设改革的意见

林北发〔2014〕171号

国家林业局关于深化三北防护林体系建设改革的意见

各省、自治区、直辖市林业厅（局），内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司，新疆生产建设兵团林业局，国家林业局各司局、各直属单位：

    三北防护林体系建设工程（以下简称“三北工程”）是我国生态修复的标志性工程，开创了我国生态建设的先河，取得了巨大的生态、经济和社会效益，产生了广泛而深刻的影响。为深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，进一步深化三北防护林体系建设改革，创新工程建设体制机制，加快推进工程治理体系和治理能力现代化，不断增强工程建设动力，全面实现工程建设目标，更好地促进生态文明和美丽中国建设，现提出如下意见。

    一、深化三北工程建设改革的重大意义

    1.工程建设成就显著。经过30多年的持续建设，三北工程累计完成造林保存面积2647万公顷，建设区森林覆盖率由5.05%提高到12.4%,改善了生态环境，保障了人民生产生活，拓宽了生存发展空间，为促进区域经济社会可持续发展作出了突出贡献。

    2.工程建设面临严峻挑战。目前，三北地区沙化土地面积占全国沙化土地面积的83%，水土流失面积占全国水土流失面积的40%；造林立地条件越来越差，治理难度越来越大；退化防护林的比重较高，生态治理体系不健全，治理能力较弱，制约着三北工程进一步发展，难以适应三北地区生态改善的需要。

    3.深化改革意义重大。三北工程面临的挑战，在林业生态建设领域具有广泛的代表性。科学布局工程建设，完善政策制度，优化投资结构，加强组织管理和资源保护，健全三北工程治理体系，全面提升生态林业民生林业治理能力，必须依靠改革。进一步深化三北工程建设改革，是增加生态产品供给，推动生态林业民生林业建设的迫切需要；是改善三北地区生态环境，维护国家生态安全的重要举措；是促进经济社会发展，建设生态文明和美丽中国的必然要求。

    二、指导思想、基本原则

    4.指导思想。高举中国特色社会主义理论伟大旗帜，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，以建设生态文明为总目标，以改善生态改善民生为总任务，以全面深化改革为总动力，以植树造林为重点，以质量效益为中心，以提高防护林生产力为前提，创新工程建设体制、机制，进一步解放和释放防护林建设生产要素活力，建立稳定高效的防护林体系，构筑我国北方绿色生态屏障，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出贡献。

    5.基本原则。坚持生态优先，生态效益、经济效益、社会效益相结合；坚持保护先行，保护、建设、提高相结合；坚持质量第一，数量与质量相结合；坚持科学造林，宜林则林，宜灌则灌，宜草则草，自然恢复与人工治理相结合；坚持深化改革，政府主导与市场配置相结合；坚持改善民生，生产发展、生活富裕、生态良好相结合。

    三、认真落实规划任务

    6.按规划组织实施工程建设。各地要切实落实三北工程总体规划和分期规划，做到规划、计划、实施方案、作业设计相衔接。各级林业主管部门要认真编制工程建设分期规划，报同级人民政府审批，纳入当地国民经济和社会发展计划。重点项目依据规划和国家年度计划编制实施方案，按程序审批备案。年度作业设计严格履行上报审批程序。各省级林业主管部门要将规划执行情况纳入生态建设考核体系，加大对规划执行的考核，定期对规划实施进行督查、评估和通报，确保规划任务按期完成。

    7.合理布局工程建设。根据《全国主体功能区规划》、《国务院办公厅关于进一步推进三北防护林体系建设的意见》（国办发〔2009〕52号）和国家林业局《推进生态文明建设规划纲要（2013—2020年）》（林规发〔2013〕146号），集中力量抓好200个左右的县级防护林建设，尽快形成区域性防护林体系。在风沙区和西北荒漠区，加快沙化土地治理步伐，严守沙区植被红线，构筑北方生态防沙带。在科尔沁沙地、毛乌素沙地、呼伦贝尔沙地、浑善达克沙地等重点沙区，建设一批针阔混交的百万亩防风固沙林基地。在河西走廊、柴达木盆地、天山北坡谷地、准噶尔盆地南缘、塔里木盆地周边、阿拉善地区等荒漠和绿洲，建设一批以灌草为主的百万亩荒漠绿洲防护林基地。在黄土高原丘陵沟壑区，治理水土流失面积40万平方公里以上，构筑黄土高原生态屏障。在晋西北、晋陕峡谷、泾河渭河流域、湟水河流域等重点水土流失区，组织实施好黄土高原综合治理林业示范建设项目，建设一批以生态经济兼用树种为主的百万亩水土保持林、水源涵养林基地。在东北华北平原农区，以改善农业生产条件为重点，建设、更新、提高相结合，保护农田5亿亩，构筑高效稳定的农业防护林体系。在松嫩平原、松辽平原、海河流域平原农区，建设一批以阔叶树为主的百万亩农田防护林基地。

    四、科学营造防护林

    8.科学配置防护林结构。坚持农林水牧结合，以水定林，山水林田湖统一规划、统一治理、统一保护，建设功能完善、效用互补的生态体系；坚持乔灌草结合，建设以森林植被为主体、林草结合的防护林体系，在年降水400毫米以下的地区以灌草为主；坚持多林种结合，以防护林为主，建设生态经济型防护林；坚持多树种结合，以乡土适生树种为主，营造多种形式的抗旱混交林；坚持封、飞、造结合，在深山远沙以封育为主，在城镇、乡村周围和交通沿线，大力营造生态景观防护林，形成城乡一体化绿化格局。

    9.加强防护林经营。将防护林经营纳入工程建设内容，依据防护林的保护对象和防护目的，制定防护林经营方案。依据全国退化防护林修复总体部署，在先行试点的基础上，尽快启动三北五期工程退化林分修复项目，制定退化林分修复管理办法和技术标准，完善政策措施，优先满足退化林分修复采伐指标，加快推进三北地区退化林分修复工作。

    10.巩固建设成果。坚持建设和保护并重，依法治林，严厉打击乱砍滥伐、毁林开垦、非法征占用林地等违法行为。明确管护责任，落实管护资金，强化管护队伍，健全管护设施，积极推行协议管护、委托管护等方式。加强林业有害生物防治，严格保护森林资源，巩固工程建设成果。开展对工程区内开发建设项目的环境影响评价，建立生态风险评估制度。积极推广禁牧、轮牧、休牧，从源头上控制风沙和水土流失危害。

    11.大力发展民生林业。在有效治理和严格保护的基础上，利用防护林优势资源发展优势特色产业。在有条件的地方优先发展生态经济兼用树种，建设特色经济林、用材林、碳汇林基地，加快形成一批有影响力、带动力、辐射力、经济效益显著的特色产业带。大力开展林副产品加工利用，积极发展种植业、养殖业、加工业、森林旅游业，实现生态、经济、社会效益多赢。

    12.夯实种苗基础。建立市场引导、政府监督服务相结合的种苗生产与供应体系。根据工程建设需要，以质量为核心，以市场需求为导向，扶持建设一批良种繁育基地，为工程建设提供品种对路、质量优良、规格齐全、结构合理的良种壮苗。推行定点育苗（采种）、定向培育、定向供应和公开招标、签订合同相结合的供苗方式，提倡就地育苗，就地造林，大力培育乡土树种和抗逆性强的优良品种。严格控制长途、跨区域调运使用苗木，加强种苗检验检疫，确保良种壮苗使用率达到90%以上。

    五、创新工程建设组织管理

    13.创新工程建设机制。建立市场配置、政府宏观调控和公共服务相匹配的组织有序、互为补充和充满活力的工程建设机制。发挥市场配置资源的决定作用，引导生产要素积极有序进入防护林建设。发挥各级政府在政策法规、组织管理、规划设计、建设布局、督导检查等公共管理和服务方面的主导作用，提升生态产品生产能力。发挥农民群众在造林、经营、管护等工程建设各环节的主体作用，完善集体林权制度改革，充分尊重农民对承包林地的使用、收益、流转及承包经营权的抵押和担保等权利，维护农民参与工程建设的权益。发挥非公有制经济主体在工程建设中的重要作用，制定各项优惠政策，积极鼓励捐资造林、森林认购等，激发工程建设活力。推行以专业队伍造林为主的建设模式，逐步形成统一造林、统一管护、分户确权收益的建设格局。

    14.完善防护林管理机制。建立和完善规划落实、质量检查、绩效评估、情况通报、计划资金、考核奖励等管理制度。百万亩防护林基地建设项目、黄土高原综合治理林业示范建设等重点区域治理项目，逐步实行按项目管理，由各省级林业主管部门组织编制年度实施方案，报国家林业局三北工程管理部门审批备案。项目一经审批，要严格按照批准的方案实施，不得随意变更建设地点、内容、资金等。建立重点工程报告制度，各级林业主管部门定期向上级工程管理部门报送工程营造林进度、计划执行、任务完成、情况分析等信息，加强督导检查，及时通报工程建设情况。

    15.建立和完善工程建设质量控制体系。推行全过程质量管理，将规划计划、实施方案、年度任务、作业设计、种苗供给、整地栽植、抚育管护等主要工序纳入工程建设管理范畴。实行项目法人制、合同制，积极推行招投标制和监理制。因不可抗拒的干旱、洪水、冰雹等自然因素造成的造林面积损失，经省级工程管理部门组织进行认定后，报国家林业局三北工程管理部门审核报损，列入下一年度工程建设任务。完善县级自查、省级复查、国家抽查的三级质量监督检查体系，严格落实造林质量责任追究制度，采取通报表彰、亮牌警示、调减任务等办法，强化质量管理。

    16.严格计划资金管理。加强对计划编制上报、综合平衡、审批执行的管理。各省级林业主管部门依据规划和年度任务完成情况编制下一年度任务计划，经国家林业局三北工程管理部门初审汇总后，按程序上报。严格执行年度计划，维护计划的权威性。工程建设资金使用必须严格遵守《三北防护林体系建设工程计划和资金管理办法》（林规发〔2014〕123号），主要用于调查、规划、设计等前期工作和科技支撑、封山（沙）育林、人工造林、飞播造林、种苗补助、招投标费用等。各省区市必须按照国家规定的比例落实配套资金。国家林业局资金管理部门和三北工程管理部门要加强对工程资金使用情况的监督和检查，组织开展资金稽查。

    六、强化科技支撑

    17.完善防护林建设的标准体系。根据区域经济社会发展和改善生态的需要，建立适应三北地区自然立地条件的工程建设标准体系，制定出台三北工程造林专项技术规定。依据水分平衡原则，合理确定防护林初植密度。完善封山育林考核办法，以增加恢复植被为核心，以控制风沙危害和水土流失为验收标准，突出防护林的生态功能。根据立地条件和降水条件，将藤本植物纳入工程建设内容。

    18.加强科技推广和服务。科技推广应与工程建设同步设计、同步实施、同步验收，各级林业主管部门应积极筹措资金加大科技支撑力度。依托三北地区林业科研院所、大专院校，建设一批集研发、创新为一体的技术中心，针对工程区干旱、盐碱等困难立地造林难题，开展科技攻关，突破工程建设技术瓶颈，增强科技支撑能力。建设一批代表性强、辐射面广的林业科技综合示范区，总结探索不同类型区治理模式，为工程建设提供示范。建立健全技术服务和推广体系，加大科技成果转化力度，提高工程建设科技贡献率。

    19.建立和完善工程监测与评价体系。按照功能定位，制定三北工程效益监测评价方案，完善工程效益监测评价体系。分区域分类型加紧建立一批监测点，夯实监测评价基础。加快建设三北工程营造林管理信息系统，提升工程建设信息化水平。各级林业主管部门要定期对工程建设进行期中和终期评估，及时公布评价结果，强化社会监督，并作为目标责任制考核和安排投资的依据。

    七、完善工程建设投融资机制

    20.完善工程投入机制。建立以政府投入为主渠道，大力吸纳社会资源和力量参与建设的投资体系，加大重点治理区域中央投资力度。积极引导民间资本和各类公益基金投向三北工程。完善投资结构，将造林基础设施建设、抚育管护纳入投资范畴，逐步提高单位面积造林补助标准。改革投入补贴机制，纳入工程建设范围的造林不分林种树种、不限比例、不分所有制，同等享受工程建设补助政策。以成活、成林为依据，实行分期付款，有条件的建立验收成林付款制度。全面落实造林补贴资金直补到户政策。将退化林分修复纳入工程新造林范围，享受新造林补贴政策。逐步加大对林木良种、木本粮油、特色林果、珍贵树种及大径材培育、生物质能源林等补贴力度。

    21.落实和完善生态补偿政策。三北工程营造的生态公益林，原则上纳入国家和地方生态公益林补偿范围。非国有生态公益林在明确权属和补偿主体的前提下，可探索建立政府直接收购公益林的制度。严格治理责任，在工程建设区从事矿产资源开发和利用活动的经济主体，负责矿区植被的恢复与重建。积极探索建立跨区域生态补偿机制。

    22.落实国家惠林金融扶持政策。认真落实国家对沙产业开发、山区综合开发、林业资源开发等经营活动的信贷支持政策，对符合中央财政贴息规定的项目进行重点扶持。建立和完善工程建设林业信贷担保机制，拓宽信贷担保物范围。完善政府扶持的林业保险机制，积极推进政策性森林保险工作，增强三北工程建设项目的抗风险能力。

    八、改进和加强组织领导

    23.加强工程建设的组织领导。三北工程是我国重大生态修复工程和重要的社会公益事业，组织实施好工程建设是各级林业主管部门的重要职责。各级林业主管部门要定期向同级人民政府汇报工程进展情况，主动加强同各有关部门的沟通，争取支持。要健全领导责任制，定期对工程建设进行目标考核，对作出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。积极开展国际交流与合作，学习借鉴先进的治理经验和措施。

    24.强化队伍建设。建立上下贯通、协调有力、运行高效的组织管理体系，完善工程管理机构，健全管理队伍。强化基层林业站在工程建设中的政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广、社会化服务等职能和作用，夯实工程建设发展基础。加强基层林业主管部门能力建设，开展多形式、多层次的技术培训，提高基层技术人员和管理人员的科技素质和管理水平。

    25.搞好工程建设的宣传发动。各级林业主管部门，要拓展渠道，大力宣传三北工程在改善生态环境、构建北方生态屏障、建设生态文明和美丽中国等方面的重要作用，提高全社会的生态文明意识。要主动联系人民解放军、武警部队、民兵以及工会、妇联、共青团和其他社会团体，充分发挥其在三北工程建设中的重要作用，动员社会各方面力量，支持和关心三北工程建设事业，形成全社会共建三北工程的强大合力。

    本意见有效期至2020年12月31日。                                                   国家林业局